米国の制裁に対抗するEU「ブロッキング規則」をめぐる誤解について

　ICCの赤根智子所長に対するアメリカの制裁発動を受けて、関連する問題への関心が高まる中、「ブロッキング規則」への言及も散見されるようになった。これは赤根所長自身も導入を訴えているものだ。ただ、日本では、その仕組みが十分に理解されないまま、イメージ先行で「ブロッキング規則」が語られているようにも見える。

　そこで本稿では、ブロッキング規則について概説するとともに、日本でよく見られる誤解を指摘しておきたい。

　ブロッキング規則とは、外国、実質的にはアメリカの制裁法が、米国外のEU域内にまで域外適用されることに対抗する目的で、1996年に制定されたEU理事会規則（EC）第2271/96号である。

　EU法上の「規則（Regulation）」は、「指令（Directive）」とは異なり、各加盟国による国内法化を待たず、加盟国内で直接適用され、法的拘束力を持つ。

　ブロッキング規則の中心的な内容は、対象となるアメリカの制裁法にEU域内の事業者が従うことを、原則として禁止することにある。さらに、対象となるアメリカ法に基づく外国裁判所の判決などをEU域内では承認・執行しないことや、制裁の域外適用によって損害を受けた個人・法人に、原因となった者から損害を回復する権利を認めることも定めている。

　例えば、アメリカの制裁に従って法人Aがイランとの取引を停止し、その結果として法人Bが損害を受けた場合、法人Bは、法人Aを含め、損害を発生させたと認められる者に対し、規則6条に基づく損害回復を請求できる可能性がある。

ただし、ブロッキング規則が適用されているからといって、損害を受けた個人・法人に自動的に賠償が支払われるわけではない。実際に損害を回復するためには、原則として裁判などの手続を通じて、損害とアメリカの制裁措置との因果関係などを立証しなければならない。

　また、アメリカの制裁に従わなければ甚大な損害を被る場合、EU事業者は欧州委員会に対し、ブロッキング規則の適用免除を申請することができる。事業者またはEUの利益が深刻な損害を受けると認められれば、欧州委員会は、例外的にアメリカの制裁に従うことを許可できる。

　したがって、ブロッキング規則が存在するだけで、アメリカの制裁が無効になるわけでも、損害を受けた個人・法人への賠償が確定するわけでもない。

　また、この規則に違反してアメリカの制裁に従った事業者に対する刑罰・行政罰については、ブロッキング規則9条が、その具体的内容の決定を各加盟国に委ねている。そのため、違反に対する制裁内容や執行の積極性は、加盟国によって異なる。

　ブロッキング規則は法的拘束力を持つ制度ではあるが、同時に、EUとしてアメリカの制裁の域外適用を認めないという政治的意思を表明する性格も強い。限られた制裁プログラムにしか適用されておらず、その実効性にも大きな限界がある。

　ブロッキング規則は、アメリカの制裁全般に包括的に適用されるわけではない。適用対象となるのは、規則の附属書に列挙されたアメリカの法令だけであり、現在は主としてキューバ及びイランに対する域外制裁が対象となっている。

　それでは、この限定的な適用例において、ブロッキング規則は期待された成果を上げてきたと言えるだろうか。

　確かに、個別の銀行口座や契約を一時的に守った事例はある。しかし、アメリカの二次制裁を封じ込め、EU域内におけるその効果を広範に無効化するほどの結果はもたらしていない。

　ブロッキング規則が導入されるきっかけとなったのは、1996年に成立した、キューバを対象とするヘルムズ＝バートン法と、イラン・リビア制裁法、いわゆるダマト法であった。

　ヘルムズ＝バートン法は、キューバ革命後に接収された資産を利用する外国企業に対する米国内での民事訴訟や、その企業の関係者に対する米国への入国拒否を可能にするものであった。

　ダマト法は、イランまたはリビアの石油・天然ガス資源の開発に一定額以上を投資した外国企業に対し、米国政府が制裁を科すものであった。

　EUは1996年、ブロッキング規則を制定してこれらに対抗するとともに、米国をWTOに提訴した。

　2007年には、米国系投資会社による買収を予定していたオーストリアのBAWAG銀行が、約100人のキューバ人顧客の口座を閉鎖した。これに対してオーストリア当局は、ブロッキング規則違反の疑いで手続を開始した。

　その後、同行は米国当局から例外許可を取得し、キューバ人顧客の口座を再開した。これを受け、オーストリア当局も手続を打ち切った。ブロッキング規則が、少なくとも個別事例において一定の抑止効果を発揮した例だと言える。

　また、1997～98年の米EU間の合意により、アメリカ行政府は、欧州企業に対するヘルムズ＝バートン法の適用を抑制するとともに、適用除外の実現に向けて努力することを約束した。EUもWTOにおける手続を停止した。

　2019年にアメリカがヘルムズ＝バートン法第3編を全面発動した際、EUは、これが1997～98年の約束に反するとするEU理事会声明を発出した。

　この事例は、今日のトランプ政権による行政府主導の制裁発動とは、やや性格が異なっているように見える。当時のブロッキング規則は、WTO提訴や追加的対抗措置の可能性と組み合わされ、外交交渉上の圧力として働いた。それによってEUは、アメリカから一定の妥協を引き出した。

　1998年以降、ブロッキング規則が長く目立った適用例を持たなかったのも、米EU間で一定の政治的妥協が成立したためであった。したがって、規則そのものの執行によってアメリカの制裁を無効化したというよりも、規則を一つの交渉材料として利用した結果だったと評価するのが適切である。

　ブロッキング規則が再び注目されたのは、第1次トランプ政権の時代である。2018年5月、トランプ政権はイラン核合意（JCPOA）から一方的に離脱し、対イラン制裁を再発動した。JCPOAはなお機能していると考えていた欧州諸国は、このアメリカの動きに反発した。

　EUは同年8月、ブロッキング規則の附属書を改正し、再発動されたアメリカの対イラン制裁のうち、域外適用される措置を対象に加えた。その狙いは、JCPOAの成立後に再開されていた欧州企業とイランとの取引を停止させないことにあった。

　しかし、Total、Siemens、Daimler、Maerskなどの大企業は、相次いでイラン事業を停止または縮小した。国際銀行もイラン関連の決済を避けた。米国市場、ドル決済、米国金融システムへのアクセスを失う危険のほうが、EU加盟国から受ける可能性のある比較的小さく不確実な処罰よりも、はるかに重大だったためである。

　2018年8月から2021年3月までに欧州委員会が受けた届出は63件で、内訳はキューバ関係が35件、イラン関係が28件だった。銀行取引の停止、口座開設の拒否、送金の遅延、契約解除などが報告された。

　また、加盟国の裁判所でブロッキング規則が援用された訴訟は、欧州委員会が把握した範囲で10件にとどまった（欧州委員会報告書）。https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0535&utm_source=chatgpt.com）

　結果として、EUの措置は、欧州企業に対イラン取引を継続させるという目的を達成できなかった。欧州議会の資料も、ブロッキング規則がアメリカの対イラン制裁の影響を相殺する仕組みとして、十分に機能しなかったとの評価を示している（欧州議会資料）。https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/spotlight-JD22/file-blocking-statute-regulation?utm_source=chatgpt.com　

　2018年、アメリカがイラン国営銀行Bank Melliを制裁対象に戻した直後、ドイツテレコムの子会社Telekom Deutschlandは、同行との電話及びインターネットに関する契約を解除した。

　Bank Melliは、これが米国制裁への従属を禁止するブロッキング規則に違反するとして、ドイツで提訴した。

　欧州司法裁判所は2021年、米国当局から直接の命令を受けていなくても、米国制裁に従うために契約を解除した場合には、ブロッキング規則違反になり得ると判断した。

　裁判所の判断によれば、契約解除がアメリカの制裁への従属によるものだったことを示す一応の証拠が提出された場合、EU企業側が、契約解除は別の理由によるものだったことを立証しなければならない。その立証が不十分であれば、国内裁判所は、規則に違反する契約解除を無効とすることができる。

　ただし、契約の維持が企業に過大な損害を与える場合には、国内裁判所は比例原則を考慮しなければならないとされた。

　当初、ハンブルク地方裁判所は、通常の解約予告期間が終了するまでサービスを継続するよう命じた。しかし、その後の通常解約については有効と判断され、欧州司法裁判所も、契約を無条件に維持すべきだとは判示しなかった。

　この判決により、ブロッキング規則を私人間の民事訴訟でも援用でき、状況によってはEU企業側に立証責任を負わせ得ることが明確になった。しかし、イラン企業との契約が必ず維持されるという結論には至らず、企業側には、米国制裁とは異なる経営上の理由や比例原則を主張する余地が残された。

　ドイツの証券決済機関Clearstreamは、アメリカの対イラン制裁を理由として、イラン政府が間接的に保有するIFIC Holdingに対する配当及び資金の移転を停止した。Clearstreamは欧州委員会に対し、アメリカの制裁に従うための例外許可を申請し、欧州委員会はこれを認めた。IFICは許可の取消しを求めたが、EU一般裁判所は2023年、その訴えを退けた。

　この事件では、ブロッキング規則がイラン側の資産や取引を守るのではなく、EU企業がアメリカの制裁に従うことを、欧州委員会が正式に許可する仕組みとして働いた。Clearstreamが米国金融市場から排除される危険などを考慮した結果であった。

　この判決は、ブロッキング規則の構造的限界を示した。EU企業を深刻な損害から守るために設けられた例外制度が、結果として、EU域内におけるアメリカの制裁の実効性を容認する方向に働く場合があることを明らかにしたからである。

　以上の事情を踏まえたうえで、日本国内でブロッキング規則について見られる誤解に触れておきたい。

　これは、事情に精通した金融業界の人々がそのような誤解を持っているという意味ではない。しかし、アメリカの対ICC制裁は、赤根所長に対する制裁発動以降、日本でも大きな注目を集めている。日本政府のICC及びアメリカに対する外交姿勢が問われる政治案件にもなっており、一般的な議論においても、制度についての誤解はないほうが望ましい。

　欧州にはブロッキング規則があるという理解から、すでに対ICC制裁にも同規則が適用されているかのように語られることがある。しかし、これは事実ではない。

　2026年9月4日現在、EUのブロッキング規則は、アメリカの対ICC制裁には適用されていない。同等の強制力を持つEUレベルの対抗法制も、まだ採択・発動されていない。

　ブロッキング規則を対ICC制裁に適用するには、規則の附属書に、アメリカの対ICC制裁の根拠である2025年2月6日の大統領令第14203号などを追加する必要がある。しかし、現行附属書の対象は、依然としてアメリカの対キューバ・対イラン措置に限られている。

　アメリカが多数の制裁プログラムを運用していることを考えれば、EUがブロッキング規則を適用しているのは、その中でも、EUとしてアメリカの域外適用に政治的に対抗する決断をした、ごく限られた場合にすぎない。そして、対ICC制裁は、現在のところ、その例外の中には入っていない。

　確かに、EU首脳や外相は、ICCを支持し、米国制裁を批判する声明を発出している。欧州議会も、ブロッキング規則を「緊急に発動する」よう求める決議を複数回にわたって採択している。スロベニア、スペイン、フランス、ベルギーなど一部の加盟国も、ブロッキング規則の発動を求めている。

　しかし、こうした要請が繰り返されていること自体が、欧州委員会がブロッキング規則をまだ発動していないことを示している。

　なぜ発動しないのか、その理由は十分かつ明示的には説明されていない。これまでの適用例を見れば、実効性の面で限界を露呈しているブロッキング規則を、あえてアメリカとの対立を悪化させてまで発動しようとしていないのではないか、という推測は成り立つ。

　もっとも、ICCが国際機関であること自体は、ブロッキング規則を適用できない決定的理由にはならない。制裁対象となっているICC関係者の中にはEU加盟国の国民もおり、ICCに銀行・決済・通信・情報技術などのサービスを提供するEU企業も、アメリカの制裁の影響を受けるからである。

　むしろ問題は、ブロッキング規則を発動すれば、これらのEU企業に対して、アメリカの制裁に従わず、ICC関係者との取引を継続するよう法的に求めることになる点にある。それによってEU企業がアメリカの二次制裁を受ける危険も生じる。EUは、その負担を企業に負わせることの実際的効果と、米EU関係に与える影響を比較衡量していると考えられる。

　私が関係者から得た情報によれば、オランダ政府は国内金融機関などと協議し、制裁対象となったICC職員への影響を緩和するための実務的対応を進めている。その旨のICC関係者による示唆もある。ただし、その詳細は公表されていない。

　これは、EUのブロッキング規則が対ICC制裁に適用された結果ではない。現時点では、オランダ政府がホスト国として独自に行っている政策的・実務的措置と理解すべきである。

　EUのブロッキング規則と同じく、米国制裁の域外的効果からICC関係者を守ろうとする考え方に立つものではある。しかし、ブロッキング規則が適用されていない以上、オランダの金融機関などに、米国制裁への従属を一律に禁止するEU法上の義務が生じているわけではない。

　ここで大きな負担を負うのは、制裁の対象となったICC関係者との取引を継続するオランダの金融機関である。私も、ここではあえて記載しない。オランダ政府やICC関係者も、そのような金融機関の存在に言及して謝意を表しながら、名称までは公表していないからである。

　オランダ政府は、ICC関係者及び金融機関との信頼関係を確保し、協議体制を維持しながら、実効性のある対応を模索しているのだろう。同時に、金融機関名を不必要に公表してアメリカを刺激し、新たな二次制裁の発動を誘発する事態は避けようとしていると考えられる。

　ブロッキング規則を、日本には存在しない優れた制度だと評価するあまり、これさえあればアメリカの金融制裁を無効化できるかのような言説も見られる。しかし、これも誤解である。

　ブロッキング規則は、EU域内におけるアメリカ制裁への従属を禁止し、違反した企業に行政上・民事上のリスクを負わせる制度である。しかし、それだけでアメリカの金融制裁そのものを食い止められるわけではない。

　アメリカの制裁に従った企業は、加盟国による処罰や損害賠償請求のリスクを負う可能性がある。しかし、多国籍企業にとっては、そのリスクより、アメリカの二次制裁によって引き起こされる損害のほうが、通常ははるかに大きい。

　米国市場からの排除、ドル決済の停止、米国金融機関との取引禁止などは、国際的に活動する企業にとって存亡にかかわる問題になり得る。そのため、合理的な企業判断として、ブロッキング規則に違反する危険を負ってでも、アメリカの制裁に従う動機が生じる。

　しかも、ブロッキング規則には、アメリカの制裁に従わなければ深刻な損害を受ける場合の例外許可制度が設けられている。企業は資料を提出して例外許可を申請でき、それが認められれば、合法的にアメリカの制裁に従うことができる。

　これまでの判例は、一方では、アメリカの制裁に従った企業の行動を裁判所が審査できることを明確にした。他方では、企業が別の経営上の理由や比例原則を主張できること、さらには欧州委員会が例外許可を与え得ることも明らかにした。したがって、ブロッキング規則はアメリカの制裁を全面的に遮断する制度ではない。

　もっとも、アメリカの二次制裁を特に恐れるのは、アメリカ国内またはアメリカ企業との間に大規模な商取引を持つ多国籍企業である。日本の場合も、ほとんどの都市銀行などがこの範疇に入るだろう。しかし、すべての企業が同じ程度にアメリカ市場へ依存しているわけではない。

　アメリカとの結び付きが弱い中小企業では、アメリカの制裁に従う動機は相対的に弱くなる。とりわけ国内の銀行口座など、アメリカの金融システムとの接点が限定される取引については、政府の明確な立場表明と実務的な支援があれば、取引を継続する余地が生まれる可能性がある。

　私は、赤根所長への制裁が発表された直後、日本政府は国内金融機関に対し、アメリカの大統領令を根拠として、日本国内の金融機関に一律に従属を求める日本法上の義務はない、という趣旨の通達または明確な説明を出すべきだという意見を表明した。

　国内金融機関を監督する金融庁を持つ日本政府が、国内金融機関にアメリカの制裁に従ってほしいのか、それとも従ってほしくないのか、その政治的立場を明確にすれば、各金融機関の判断に影響を与えることができるはずだと考えたからである。

　上述したように、EUにおいても、ブロッキング規則さえあれば問題が解決するわけではない。ICCの活動を保障する努力をしているオランダ政府の場合も同様である。

　EUもオランダ政府も、アメリカの二次制裁によって企業が被る損失を、公的資金ですべて補塡する制度を用意しているわけではない。そのような意図を表明した経緯もない。損失が巨額になり得ることを考えれば、現実には困難であろう。

　そもそも、EUやオランダ政府が、二次制裁による損失を無制限に補塡する姿勢を示せば、アメリカ政府が二次制裁の対象を意図的に拡大してくる可能性が高まる。

　したがって、ブロッキング規則も、オランダ政府による働きかけも、それだけで制裁の効果を消滅させる万能の制度ではない。その重要な意味の一つは、EUとしてアメリカ制裁の域外適用を認めないという意思を、法的理解を含めて、表明することにある。それは同時に、実態として、影響を受ける企業や個人を外交的・実務的に支援するという政治的姿勢を示すものでもある。

　日本政府が金融機関に通達や明確な説明を出すだけでも、ブロッキング規則とは法的効果が全く異なるが、一定の政治的・実務的効果を持ち得る。そのうえで水面下の協議を進め、最も円滑かつ現実的な措置を取るための支援を行えばよい。

　しかし、日本政府の立場が曖昧なままでは、金融機関は最も保守的な判断をせざるを得なくなる。政府が何も言わず、各企業がアメリカの制裁に従うことを事実上黙認する「事なかれ主義」は、問題を解決するのではなく、先送りするにすぎない。

　そのような態度を取り続ければ、問題が蓄積し、後になって日本が被る不利益や、対米関係とICC支持をめぐる政治的な複雑性を、さらに増幅させることになるだろう。

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